A trajetória recente da política pública de atenção materna e infantil no Sistema Único de Saúde revela um processo de amadurecimento normativo que, embora consistente em sua formulação, não encontrou correspondência proporcional no plano da concretização. A instituição da Rede Cegonha, em 2011, representou um marco civilizatório ao conferir densidade organizacional ao cuidado da gestante, do parto, do puerpério e da primeira infância. A tentativa subsequente de reconfiguração desse modelo, em 2022, evidenciou tensões institucionais e divergências quanto ao desenho assistencial mais adequado. Com a edição da Portaria GM/MS nº 5.350/2024, consolida-se a denominada Rede Alyne, reafirmando princípios estruturantes como a regionalização, a integralidade do cuidado e a centralidade da redução da mortalidade materna evitável.No Estado de Mato Grosso, essa inflexão normativa já se traduziu em providências formais relevantes, notadamente a instituição do Grupo Condutor Estadual e a aprovação do Plano de Ação Regional pela Comissão Intergestores Bipartite (PAR). Não se está, portanto, diante de um cenário de omissão normativa. Ao contrário, o que se delineia é um quadro em que a arquitetura institucional se encontra substancialmente mais avançada do que sua expressão concreta no território. A rede existe no plano formal, mas sua materialização permanece fragmentária, desigual e, em diversas regiões, ainda incipiente.A transição institucional – da base principiológica à exigibilidade concreta:A compreensão do regime jurídico vigente impõe o esclarecimento da relação entre a antiga Rede Cegonha e a atual Rede Alyne. A primeira permanece como marco normativo de origem, responsável por estruturar, em termos principiológicos, a política materno-infantil no país. Não houve sua revogação integral. Todavia, sob a perspectiva operacional, não subsiste como diretriz autônoma de implementação.Em verdade, a Rede Alyne representa, nesse contexto, uma evolução funcional e institucional da política anterior. Não se trata de coexistência entre modelos paralelos, mas de substituição prática de paradigma. A mudança não é meramente terminológica: ela traduz a passagem de um modelo predominantemente principiológico para um modelo de execução mensurável, orientado por metas, indicadores e planejamento regional detalhado.Essa transformação decorre da persistência de problemas que o arranjo anterior não logrou superar integralmente, entre os quais se destacam a manutenção de níveis elevados de mortalidade materna evitável, a acentuada desigualdade regional na oferta de serviços e a fragilidade da regionalização assistencial. A consequência jurídica dessa transição é expressiva. Se a Rede Cegonha permanece como fundamento axiológico da política pública, é a Rede Alyne — especialmente por meio dos Planos de Ação Regional (PAR) — que se impõe, hoje, como parâmetro contemporâneo de exigibilidade. Em termos práticos, desloca-se o eixo da atuação institucional: da invocação de diretrizes genéricas para a cobrança de obrigações concretas, territorialmente delimitadas e passíveis de verificação.A natureza do problema – um litígio estrutural:À luz desse quadro, evidencia-se que a insuficiência da rede materno-infantil em Mato Grosso não pode ser compreendida como um conjunto de falhas isoladas. Cuida-se, antes, de um problema estrutural, caracterizado pela disfuncionalidade de uma política pública complexa, cuja efetividade depende de múltiplos fatores — administrativos, financeiros, técnicos e organizacionais — e da atuação coordenada de diferentes entes federativos.Não se está diante de uma ilegalidade pontual, mas de um estado de coisas que exige reorganização institucional progressiva. Problemas dessa natureza não se resolvem por meio de intervenções episódicas ou decisões judiciais isoladas. Demandam, ao contrário, processos continuados de diagnóstico, pactuação e monitoramento, aptos a converter comandos normativos em circuitos reais de cuidado.A arquitetura da Rede Alyne e a lógica regional da assistência:A estrutura da Rede Alyne revela, com nitidez, a lógica de organização que se pretende implementar. O Centro de Parto Normal (CPN) constitui o espaço destinado ao atendimento de gestantes de risco habitual, com parâmetros de dimensionamento vinculados à demanda regional. O dado mais objetivo explicitado no planejamento estadual é o parâmetro de cinco leitos de CPN para cada 840 nascidos vivos de gestantes de risco habitual, o que evidencia que sua implantação não deve obedecer a impulsos localistas, mas a critérios de escala, racionalidade e cobertura territorial.Já a Casa da Gestante, Bebê e Puérpera desempenha função estratégica de acolhimento, especialmente em um Estado de dimensões territoriais amplas, ao permitir que gestantes, puérperas e recém-nascidos permaneçam próximos aos serviços de referência quando a distância, a vulnerabilidade social ou a condição clínica assim o exigirem. O Ambulatório de Gestação de Alto Risco, por sua vez, deve assegurar o seguimento especializado das gestações complexas e cumpre papel crucial na articulação entre a atenção primária e o componente hospitalar.No âmbito hospitalar, sobressaem os leitos de gestação de alto risco — os chamados leitos GAR — destinados à internação de gestantes em situações clínicas ou obstétricas graves, com necessidade de vigilância intensiva, suporte multiprofissional e retaguarda clínica, cirúrgica e neonatal. Trata-se, em linguagem simples, do leito voltado à gestante que não pode permanecer no circuito do risco habitual e que demanda cuidado hospitalar especializado. O componente neonatal, por sua vez, compreende unidades de terapia intensiva neonatal, unidades de cuidado intermediário convencional e canguru, além de bancos de leite humano, compondo a retaguarda essencial à proteção da vida neonatal e à continuidade do cuidado.A configuração desse arranjo deixa claro que a rede não se organiza sob lógica municipal, mas regional. A alta complexidade não se presta à dispersão capilarizada. Ao contrário, deve ser concentrada em polos assistenciais capazes de assegurar escala, segurança, qualidade e retaguarda técnica.A lógica regional e a inadequação da fragmentação institucional:Essa constatação possui relevância decisiva para a atuação institucional. A eventual tentativa de replicar, em cada município ou comarca, todos os componentes da rede não apenas contrariam o desenho constitucional e infraconstitucional do SUS, como poderia comprometer a eficiência do gasto público, a qualidade assistencial e a própria segurança das usuárias.A regionalização não constitui simples diretriz programática. Ela integra o núcleo operativo da política pública. Em consequência, a atuação do Ministério Público deve evitar induzir uma municipalização da alta complexidade obstétrica e neonatal. O foco correto não é a pulverização de estruturas, mas a cobrança da regionalização efetiva: polos definidos, fluxos assistenciais pactuados, serviços habilitados, financiamento adequado e responsabilidades interfederativas claramente delimitadas.Diagnóstico estrutural – entre existência, ausência e planejamento:O exame da realidade mato-grossense permite identificar três planos distintos, porém interligados. O primeiro diz respeito aos serviços que existem de fato, mas não foram formalmente habilitados. Trata-se de situação recorrente, em que estruturas assistenciais funcionam sem reconhecimento institucional e sem financiamento regular, o que compromete sua sustentabilidade, sua previsibilidade orçamentária e sua integração sistêmica.O segundo plano refere-se aos vazios assistenciais, isto é, às regiões em que não se verifica sequer a presença mínima dos pontos de atenção necessários à conformação da rede. Já o terceiro, por sua vez, corresponde ao próprio desenho prospectivo do Plano de Ação Regional, que já identifica, com razoável precisão, os polos em que a implantação ou expansão dos serviços deve ocorrer.A leitura articulada dessas três dimensões conduz a uma conclusão inequívoca: a rede existente é, ao mesmo tempo, maior do que a rede habilitada e menor do que a rede necessária. Esse é, talvez, o núcleo sintético do problema mato-grossense.A expressão territorial do problema:Quando se projeta esse diagnóstico sobre o mapa do Estado, a desigualdade se torna ainda mais evidente. Há macrorregiões em que a rede praticamente inexiste, exigindo implantação estrutural quase integral. Em outras, verifica-se capacidade instalada relevante, mas ainda desorganizada, insuficientemente habilitada ou carente de integração funcional. E há, ainda, polos mais adensados, nos quais a concentração de serviços não elimina a persistência de déficits, seja pela sobrecarga, seja pela incompletude dos componentes previstos.Sob o prisma territorial, as assimetrias tornam-se ainda mais evidentes. Na Macrorregião Leste, o quadro é de vazio assistencial quase absoluto, impondo a necessidade de implantação abrangente dos pontos estruturantes da rede. Já no Norte, destacam-se Sorriso e Sinop como polos de maior densidade assistencial, embora parcela significativa da capacidade instalada ainda dependa de habilitação formal ou de aprimoramento dos fluxos.No Oeste, a baixa densidade de oferta, aliada à centralização em Cáceres, evidencia a necessidade de fortalecimento desse município como polo regional, sem prejuízo do papel de Pontes e Lacerda na desconcentração do atendimento de risco habitual. Na região Centro-Noroeste, por sua vez, a carência é particularmente acentuada, com forte dependência da futura estruturação de Tangará da Serra e Juína.A Macrorregião Sul apresenta configuração distinta: Rondonópolis desponta como polo mais consolidado, embora a rede ainda demande expansão e interiorização, notadamente em direção a Primavera do Leste. Por fim, no Centro-Norte, apesar da maior concentração de capacidade instalada do Estado, persistem estruturas não habilitadas, necessidade de qualificação e assimetrias internas relevantes.Esse panorama territorial produz efeitos concretos e gravosos: sobrecarga dos polos mais desenvolvidos, descontinuidade do cuidado, alongamento de deslocamentos, fragilidade na referência e contrarreferência e, não raramente, peregrinação de gestantes em busca de atendimento.O estágio de implementação – uma avaliação fundada:A partir dos elementos disponíveis, é possível afirmar que a implementação material da Rede Alyne em Mato Grosso ainda se encontra em estágio incipiente. A estimativa mais prudente situa esse nível entre 10% e 15% do previsto no Plano de Ação Regional, certamente abaixo de 20%. Não se trata de índice oficial, mas de inferência técnica fundada em quatro dados centrais: a existência de governança formal já instalada; a reduzida quantidade de serviços efetivamente habilitados em comparação com o desenho planejado; a concentração regional da oferta; e o elevado número de implantações, ampliações ou regularizações ainda pendentes.Em síntese, avançou-se mais na formulação institucional do que na densidade material da rede.O papel da gestão estadual e a corresponsabilidade interfederativa:À luz desse cenário, a Secretaria de Estado de Saúde ocupa posição central. Não lhe cabe apenas coordenar formalmente a política, mas conduzir sua implementação efetiva, com definição de fluxos, indução de habilitações, apoio técnico aos municípios, estruturação da regulação, padronização de protocolos e organização do cofinanciamento regional. Aos municípios incumbe, sobretudo, a qualificação da atenção primária, a identificação precoce do risco, a vinculação da gestante ao local do parto e a adequada inserção nos fluxos regionais. Já os consórcios intermunicipais, embora não sejam requisito jurídico para a criação dos pontos de atenção, podem desempenhar papel relevante na racionalização de compras, transporte, regulação e gestão compartilhada de serviços.A arquitetura normativa da Rede Alyne, aliás, afasta qualquer tentativa séria de deslocar a responsabilidade exclusivamente para um dos níveis de governo. Trata-se de política de execução interfederativa, cujo êxito depende da conjugação entre planejamento estadual, pactuação regional e execução local.Financiamento e viabilidade da política pública:A sustentabilidade da Rede Alyne repousa em financiamento tripartite, com incentivos vinculados aos diversos pontos de atenção. O CPN, o AGPAR, a CGBP, os leitos GAR e o componente neonatal possuem modalidades específicas de custeio e qualificação. Daí resulta uma consequência prática imediata: sem habilitação, não há financiamento regular. E, sem financiamento estável, a política pública tende a oscilar entre improvisação, sobrecarga e descontinuidade.Assim, a regularização institucional dos serviços existentes não é questão meramente burocrática. Constitui condição de possibilidade da própria política pública.A atuação extrajudicial estrutural do Ministério Público:Diante de um problema estrutural, a atuação do Ministério Público deve, salvo melhor juízo, igualmente assumir caráter estrutural. A intervenção fragmentada, seja por comarca, seja por episódios isolados, mostra-se insuficiente para alterar o estado de coisas identificado. Impõe-se uma estratégia institucional orientada por dados, regionalizada, continuada e voltada à reorganização progressiva da política pública.Nesse cenário, a instauração de um inquérito civil estrutural de âmbito estadual apresenta-se como um instrumento possivelmente adequado. Seu objeto não seria uma ilegalidade isolada, mas o estado de implementação da rede materno-infantil em Mato Grosso, com especial atenção à regionalização, à habilitação dos serviços, aos vazios assistenciais, aos fluxos de regulação e ao cumprimento das metas previstas no PAR.A instrução desse procedimento deveria apoiar-se em base empírica consistente. É aqui que a planilha ganha centralidade institucional. Longe de constituir mero anexo técnico, ela se converte em verdadeiro instrumento de governança da atuação extrajudicial. Ao classificar municípios e regiões de saúde em categorias como vazio assistencial, existência sem habilitação e adequação estrutural, permite que a atuação ministerial deixe o terreno das impressões genéricas e passe a mover-se por evidências verificáveis. A planilha, nessa perspectiva, torna-se base para o diagnóstico, para a definição de prioridades, para a construção de metas e para o acompanhamento da execução.A partir dessa matriz empírica, o Ministério Público poderia expedir recomendações por região de saúde, convocar audiências públicas regionalizadas e promover reuniões técnicas com SES, COSEMS, gestores municipais, consórcios, unidades hospitalares de referência e controle social. As audiências públicas, aqui, não devem cumprir função meramente protocolar. Precisam operar como espaços reais de escuta qualificada, construção de consensos mínimos e explicitação pública de responsabilidades.Superada essa fase diagnóstica e deliberativa, a resposta institucional tenderia a encontrar sua forma mais robusta na celebração de um Termo de Ajustamento de Conduta com conteúdo estrutural. Esse TAC não se limitaria à correção de uma ilegalidade pontual, mas funcionaria como plano executivo de implementação da rede. Seu conteúdo mínimo deveria contemplar metas claras de habilitação, implantação e regionalização; cronograma físico-financeiro; definição das responsabilidades do Estado, dos municípios-polo e, quando pertinente, dos consórcios; disciplina do sistema logístico de regulação e transporte; previsão de relatórios periódicos; e cláusulas de revisão, aptas a permitir ajustes sem perda de exigibilidade.Em síntese, a atuação extrajudicial do Ministério Público, quando apoiada em base de dados consistente, recomendações regionalizadas, audiências públicas efetivas e TAC estrutural, deixa de ser fiscalização difusa e passa a operar como vetor de reorganização institucional.Indicadores e fiscalização: a objetivação do controle:A fiscalização do PAR — ponto central de toda essa construção — exige indicadores objetivos e inteligíveis. Sem métricas, a política pública permanece no terreno da retórica. Com elas, converte-se em objeto de controle racional.Três indicadores se mostram particularmente relevantes. O primeiro corresponde ao percentual de serviços implantados em relação aos previstos no PAR. O segundo refere-se ao percentual de serviços habilitados em relação aos serviços já existentes. O terceiro diz respeito à identificação dos vazios assistenciais por tipologia, permitindo aferir, por exemplo, onde faltam CPN, CGBP, AGPAR, HGAR ou componente neonatal.Essas métricas tornam possível medir a distância entre o planejamento e a realidade, orientar prioridades, identificar omissões concretas do poder público e conferir base objetiva a recomendações, TACs e eventuais ações civis públicas. Mais do que instrumentos técnicos, constituem critérios de transparência, accountability e exigibilidade.A necessidade de especialização institucional:A complexidade, a permanência e a densidade técnica desse tipo de atuação recomendam reflexão sobre a própria organização interna do Ministério Público. A tutela coletiva estrutural da saúde, especialmente em temas como a implementação da Rede Alyne, não se ajusta com facilidade ao modelo tradicional de atuação dispersa, episódica e excessivamente vinculada ao recorte territorial da comarca.Por isso, revela-se recomendável — e talvez necessária — a criação de núcleo ou promotoria especializada em tutela coletiva estrutural da saúde, com função de órgão de execução. Uma unidade dessa natureza permitiria centralizar o diagnóstico estadual, gerir a base de dados, coordenar a atuação regionalizada, padronizar instrumentos, acompanhar TACs estruturais, produzir relatórios periódicos e estabelecer interlocução técnica contínua com SES, COSEMS, CIB, CIR e consórcios.Não se trata de inovação meramente organizacional. Trata-se de adequação institucional à natureza contemporânea dos problemas enfrentados.A realidade mato-grossense evidencia que o desafio não reside na ausência de normas, tampouco na inexistência de planejamento. O déficit está na implementação. A Rede Alyne representa, hoje, o principal instrumento de concretização da política materno-infantil, oferecendo parâmetros claros de regionalização, implantação, habilitação e financiamento. Em consequência, ela fornece também a base mais consistente para a exigibilidade institucional.A resposta adequada a esse quadro não se encontra na judicialização fragmentada, nem na tentação de replicar, em cada município, toda a complexidade da rede. O caminho juridicamente mais sólido e administrativamente mais promissor reside na construção de uma atuação estrutural, regionalizada e extrajudicial, capaz de transformar planejamento em cronograma, cronograma em habilitação, habilitação em serviço e serviço em acesso real, equitativo e qualificado.Nesse processo, o Ministério Público não se substitui ao gestor. Exerce, antes, uma função mais sofisticada e, por isso mesmo, mais decisiva: a de induzir racionalidade institucional, coordenar exigibilidade e contribuir para que a política pública deixe de subsistir apenas no plano normativo e se converta, efetivamente, em proteção concreta à saúde materna e infantil.*Márcio Florestan Berestinas é promotor de Justiça no Ministério Público do Estado de Mato Grosso.
Fonte: Ministério Público MT – MT
